为控制烟草在全球范围内的使用，世界卫生组织（WHO）发起并推动其191个成员国制定《烟草控制框架公约》（FCTC）。今年3月1日，公约的最后文本获得通过，文本将提交给即将于今年5月举行的第56届世界卫生大会审批。FCTC直接关系到烟草产业的生存与发展，它签署生效后，对中国烟草产业的影响也很值得探讨。

 

 

   《烟草控制框架公约》是世界卫生组织首次动用其《组织法》第十九条所规定的权利来制定的一份国际性法律文书，其宗旨是限制烟草在全世界的蔓延，尤其是在发展中国家的蔓延。它将成为控制烟草的第一个全球性公约。《公约》最初的主要内容有：全面禁止烟草广告；禁止烟草企业一切形式的赞助活动；禁止向未成年人销售香烟；禁止在公共场所吸烟；烟草商公开生产的全过程；全球采取统一的烟草税率，提高卷烟价格；对标签和包装进行限制；明确烟草生产商的责任与赔偿。这其中的任何一点得以生效实施，都会对烟草企业产生较大影响。

 

    自2000年起，FCTC政府间谈判会议（INB）已先后举行了5次，各国的基本立场都有了清晰的表露。鉴于各国政治利益、经济利益和发展阶段的不同，它们对烟草控制问题的分歧一直很大，每次会议都伴随着激烈的争论。在各轮谈判中，禁止烟草广告、烟草制品的包装和标签、烟草贸易与公共卫生等问题一直都是各国争论不休的焦点问题。今年2月17日至28日进行第6轮也是最后一轮INB谈判，通过的最终文本，其内容共分11部分计38项条款，对烟草及其制品的成分、包装、广告、促销、赞助、价格、税收和非法贸易等问题均做出了明确规定。

 

    整体看来，公约最后文本比以前的文本更加务实，但一些关键条款对烟草业仍然存在很大威胁。如：

 

    1．确认税收和价格措施可以是有效减少烟草消费，尤其是减少未成年人烟草消费的重要方法。缔约国在履行针对烟草制造业的税收和价格措施时要考虑到公众的健康。

 

    2．烟草制品的包装至少有30％以上，最好在50％以上的区域标明文本中规定的健康警语，或用图片和标语的形式标注。包装和标签上不允许使用会对吸烟者造成误导的标志，以免使其认为某些烟草的有害程度低于其他烟草。不允许使用“淡味”、“柔和”、“低焦油”等词句。

 

    3．公约最终文本要求那些宪法规定允许商业言论自由的国家要在公约签署5年内修改并制定对烟草广告的全面禁令，并要求不能执行全面禁令的国家要依据本国法律对烟草广告、促销和赞助加以约束和限制。

 

    4．公约还鼓励烟草企业采取转产，鼓励国家与烟草公司脱钩。

 

    5．公约要求各国政府努力推动有关法规的制定，以便在必要的时候让造成吸烟危害的公司向受害者支付赔偿金。

 

    6．公约要求各国政府还应限制二手烟的危害和制定打击走私香烟的措施，规定所有香烟包装上都必须要有鉴定标志。

 

    7．公约还建议各国政府考虑提高税收以限制卷烟的消费，并要求加强对愿意戒烟者的教育和医药帮助。

 

 

    世界银行十分支持世卫组织的控烟举措，自1991年世界银行就制定了控制烟草的政策，如不直接贷款或投资给烟草的生产、加工和销售，也不为这类投资和贷款担保，并在可行的情况下不向烟草生产活动提供间接贷款等。在世卫组织的推动下，许多国家的政府，非政府组织，联合国系统中的机构，如联合国儿童基金会和粮农组织，以及国际货币基金组织等，都在研讨各自关于烟草控制的政策。越来越多的国家和地区都积极采取了有针对性的法律法规和公共条例来控制烟草的生产和发展。再加上反烟组织和来自美国的烟草诉讼的影响，跨国烟草公司在欧、美等发达国家不但面临烟草诉讼巨额赔款的威胁，且卷烟销售市场受到大幅度的挤压。为了保持实力和竞争地位，主要跨国烟草公司在产业结构、市场结构、内部组织结构、发展策略等方面进行了一系列重大调整。例如：菲莫公司非常重视开发南亚市场，在美国国内市场萎缩的情况下逐渐关闭了在美国本土的几家具有悠久历史的加工工厂，加大了在南亚、东欧、独联体的市场拓展力度，并投巨资在波兰、罗马尼亚、俄罗斯、印尼、菲律宾、印度等发展中国家建厂。菲莫经营国内烟草业务的美国公司2001年销售量下降2.3%，产量下降3.2%，而菲莫经营国际烟草业务的国际公司2001年销售量增加了3.5%，基本经营收入增加了2.6%。英美烟草公司分别于1994、1999年先后收购了美国烟草公司和乐富门国际公司。英美公司的发言人承认合并是在世界烟草业面临困难的时期达成的，合并具有防守性质，如果世界经济衰退，合并可以使经营成本下降，在经济复苏时，又可以从经营中获利。日本烟草公司1999年以80亿美元巨资收购了美国雷诺烟草公司的海外业务，将其骆驼、云丝顿、沙龙三大国际品牌纳入麾下，同时大力发展制药、食品等产业。日本烟草公司现已在17个国家设有20个烟厂。经过新一轮的兼并与重组，世界烟草市场形成了菲莫、英美、日本烟草三大寡头鼎立之势。三大跨国烟草公司的卷烟年产销量已占到了世界总量的41％，且菲莫、英美、日本三大公司的外销率（出口量占销售总量的比重）分别高达77%、99%和40%，三大跨国公司的烟草产品绝大部分都销售到了国际市场上。

 

    随着三大跨国烟草公司在发展中国家不断地投资建厂，卷烟工业生产分布逐渐向发展中国家转移。

 

    另外，由于人们对健康意识的增强和吸食烟草安全方面的原因，全球烟草及其制品的生产和消费结构向着高质量、低危害的方向发展，低焦油、低尼古丁卷烟市场份额迅速增加。跨国烟草公司都纷纷在提高卷烟产品科技含量、降低烟草有害成分等烟草科研方面下功夫。美国、加拿大的一些烟草制造商为提高卷烟吸食安全性，早在两年前就已要求更高的烟叶加工工艺标准，寻求购买低硝胺基的烟叶，并大力支持烤烟种植户转变和采用新的调制工艺。

 

 

    与发达国家的跨国烟草公司相比，中国烟草业受《公约》影响的方式和程度均不同。但《公约》作为一份国际性法律，不管是对发达国家还是发展中国家的烟草业，将要实施的控烟、禁烟措施是一样的。《公约》将会促使政府重新制定或修改对烟草产业的相关管理法律法规及政策。

 

    公约文本的几个关键问题，即烟草的价格和税收、烟草广告、促销和赞助、烟草制品的包装和标签、烟草制品成分披露、提供保护免于被动吸烟、烟草的责任和赔偿等条款，其措辞一直都很严厉，旨在达到控制烟草的目的。

 

    在“减少烟草需求的非价格措施”和“提供保护免于被动吸烟”条款中，要求各缔约方把非价格措施作为减少烟草消费的有效手段，并在政府级别采取和实行有效的立法或其他措施，提供充分保护避免在公共场所、公共交通工具和室内工作场所接触烟草烟雾。我国政府于1979年就开始开展控烟工作，并于1997年制定实施了《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》。目前，北京、天津、上海、重庆、广州、武汉、南京等大城市均颁布了公共场所禁止吸烟的法律法规，就连以烟草为支柱产业的云南省，其省会昆明市也于2002年9月颁布施行了《昆明市公共场所禁止吸烟管理办法》。到目前为止，全国已有14个省、直辖市和88个城市以人大立法或以政府、市长令的形式颁布了在城区公共场所禁止吸烟的规定，并且由省会城市或大中城市逐步辐射到越来越多的地区。大多数烟民也由最初的被动接受禁烟规定到能自觉主动地不在公共场所吸烟。随着《烟草控制框架公约》的签署以及无烟倡议行动（TFI）的推进，为配合《公约》制定而组织的一系列动员、促进控烟的辅助性工作的相继开展，减少烟草消费的各种控烟行动在我国明显增多。烟草的消费和需求必然会随着公共场所禁止吸烟规定的执行而下降，烟草企业的生产量和销售量将受到相应的影响。

 

    在“烟草广告、促销和赞助”条款中，要求禁止所有形式的直接和间接的烟草广告、促销和赞助，包括因特网和所有形式的印刷品上都对烟草广告、促销和赞助禁止，且不让烟草业进行礼品、礼券、折扣、竞赛和经常购烟者计划等奖励。由于烟草的特殊性，我国政府一贯重视对烟草广告的监督管理，并从国家社会经济发展的实际情况出发，对烟草广告的发布既不完全禁止，也不自由发布，而是通过立法和加强行政监督管理，严格限制烟草广告的发布。1987年国务院颁布了《广告管理条例》，严格对烟草广告的发布予以限制。1995年施行的《中华人民共和国广告法》对烟草广告发布的限制更加严格。同年，国家工商局依据《广告法》制定了《烟草广告管理暂行办法》，是专门就烟草广告管理的行政规章。长期以来，我国烟草企业广告的发布范围、数量、内容、程序均受到严格的限制。目前我国的烟草广告仅能以公益广告、赞助冠名等形式出现，烟草企业对烟草产品或企业形象进行宣传已受到很大的制约。但按照《公约》最终文本关于烟草广告的条款，是要把所有形式的烟草广告都完全禁止，且《公约》文本对烟草广告的定义范围比我国的定义范围更广。按照《公约》，我国烟草企业有限的宣传渠道也将被阻断。这对烟草企业来说，其严峻性不言而喻。

 

    更值得警觉的是，国内对烟草损害健康的诉讼已露出了苗头。按照《公约》中“烟草的责任和赔偿”条款，一旦确定烟草应对其引起的健康后果进行赔偿，则可能对我国烟草业产生不可估量的冲击和影响。

 

    从以上分析可以看出，《烟草控制框架公约》对烟草管制的严厉程度是大大超过我国的现行法律法规和政策的。《公约》签署后，施加给烟草业压力也会越来越大。从我国实际情况出发，既要对烟草业的发展实行严格控制，又要加以合理的引导。也就是既要考虑到吸烟与健康的矛盾冲突和我国的国际形象，又要考虑到我国市场目前对卷烟的需求仍然很大，烟草业对国民经济尤其是对政府税收客观上还具有举足轻重的作用。毫无疑问，《烟草控制框架公约》必将对我国经济和烟草业发展产生一定的影响。不过，由于《烟草控制框架公约》的签署生效对跨国烟草公司在世界各国的发展也会产生诸多限制，因此，中国烟草如何巧妙地运用《公约》来削弱跨国烟草公司对中国市场的渗透，这是非常值得深究的问题。