体制机制改革创新:释放新一轮发展的强大动力

2019-10-16

变者恒久,应对恒艰。一个国家、一个行业乃至一个企业,要谋求长远的发展,离不开一个“变”字。

时光回溯到20世纪末,烟草行业伴随改革开放的脚步,先后走过了完成上划、建立烟草专卖制度和依法治烟的两个发展周期,从分散管理走向集中管理,从无序竞争变成专卖专营,为烟草行业持续健康发展筑牢了基石,也用实际行动交出了“维护消费者利益,保证国家财政收入”的优秀答卷。

前进的道路,总是越过一岭又一峰,闯过一关又一坎。步入21世纪,随着国家改革不断深化和社会主义市场经济的不断完善,烟草行业改革发展也面临新的课题和挑战。

彼时,烟草行业进入了第三个发展周期,国内买方市场已全面形成,满足有效需求问题开始凸显,而随着社会主义市场经济的发展,现行的管理体制、管理方式和运行机制发生重大转变,烟草行业所面临的形势已经发生了根本变化。

在烟草行业内部,也存在着比较突出的矛盾和问题。诸如全国统一的烟草市场尚未形成,企业组织结构分散、品牌集中度低,成本控制能力弱、自我发展能力不强,资产关系尚未理顺,行业管理方式、组织构架、运行机制等方面与市场经济发展要求存在着明显差距等,阻碍了烟草行业生产力进一步发展和中国烟草竞争实力的提高。

在2002年全国烟草专卖局长(公司总经理)座谈会、2003年全国烟草工作会议上,国家局党组强调,“党的十六大报告指出,要推进垄断行业改革、积极引入竞争机制。因此,在坚持专卖的前提下,如何引入市场机制对烟草行业来说是一项重要而紧迫的任务。”“要提高中国烟草的整体竞争实力,必须要在坚持专卖制度的前提下,积极推进以市场为取向的改革,引入竞争机制,消除束缚烟草发展的体制性障碍。”“烟草专卖制度能否巩固完善,关键在于把自己的事情办好,为国家作出应有的贡献。”

改革的推进,往往出于问题的倒逼。在至关重要时期中国烟草又闻改革涌动的潮声,改革更多地指向专卖制度自我完善,指向提高效率、增强活力,指向科学发展。

工商分开:行业深化改革的突破口

2003年1月14日,北京,党的十六大提出我国进入全面建设小康社会新的历史时期后召开的第一次全国烟草工作会议正在进行。

“烟草行业改革的首要问题就是要建立统一、开放、竞争、有序的烟草市场体系……要实现这个目标,必须对行业内部管理体制进行改革。通过理顺产权关系,改革工商管理体制,实行工商管理分开,建立对所有卷烟工业企业都能体现平等竞争的全国统一、分级管理的卷烟销售网络。这是烟草行业改革的突破口,也是烟草优化资源配置的基础和前提。”

为坚持和完善国家烟草专卖制度,充分发挥专卖体制优势,国家局党组果断决定实施省级公司工商管理体制分开,在全行业进行内部管理体制改革,一场触及工商深层次关系的改革开始酝酿。

2003年3月,安徽、广东两省作为试点率先实行工商分开。4月3日,烟草行业首家中烟工业公司——安徽中烟工业公司宣告成立,安徽烟草率先在全国一分为二,吹响了21世纪初中国烟草以市场为取向改革的号角。

工商分开是烟草管理体制的一项重要变革,一开始并没有什么模式,都是在探索中进行,成熟一个操作一个。随着安徽烟草工商分开试点取得良好开局,工商管理体制改革按照省内组建工业公司、跨省建立工业公司、收归中烟实业公司三种类型快速推进。截至2004年年底,8家工业企业划归中烟实业公司管理,标志着以工商分开为突破口的烟草行业管理体制改革取得预期成效,为进一步深化改革和调整职能奠定了基础。

立足今天回望,21世纪之初,烟草行业为什么要改革工商管理体制,把工商分开作为深化改革的突破口?改革要撕开一个口子,怎么撕开?

任何一项改革都有其深刻的背景,工商分开同样如此。回顾当时,各省级烟草公司既管卷烟销售,又管卷烟生产,工商之间的关系更多是用行政手段指导协调,由于地方利益驱动,市场行政分割严重,地区保护突出,市场资源难以实现优化配置,对大市场、大企业、大品牌的形成造成了严重障碍。企业由强趋弱、由大趋小,谁的品牌做大,受到的冲击就最大,如果这种局面不改变,整个烟草行业发展就要停滞。

工商分开,目的就是在坚持烟草专卖制度前提下,充分发挥市场机制的作用,打破地区封锁,优化资源配置,以提高中国烟草整体效益。工商分开之后烟草行业的发展无可辩驳地证明,这是一项成功的改革,强化了内部专业分工,使烟草资源在更大范围内合理流动、优化配置,从而有效促进了在全国形成统一有序、公平竞争的大市场,有利于大企业、大品牌的成长,为营造良好的发展环境提供了体制性保障。

结构调整:卷烟工业迈向做大变强

工商分开是烟草行业改革的突破口。所谓“突破口”,意味着工商分开为烟草行业逐步深化改革打开了一个缺口,创造了条件。

世纪之交,中国烟草拥有世界上最大的卷烟“体量”和最大规模的市场,但卷烟工业企业却小而弱。数据显示,截至1998年年底,全国仍有185家烟厂(含地方烟厂),其中年生产能力10万箱以下的小烟厂有95家,占总数量的51%,企业组织结构面貌可以用“散、乱、低”来勾勒。而与此同时,世界烟草业重组和并购浪潮一直没有停歇,强者恒强成为烟草业发展的一个趋势。

进入21世纪,烟草行业加快了卷烟工业企业组织结构战略性调整的步伐,并将之作为提升中国烟草整体竞争实力至关重要的举措。2002年12月,国家局在海口召开“全国烟草行业企业组织结构调整座谈会”;2003年年初,国家局印发《10万箱以下卷烟工业企业组织结构调整规划》;2003年5月26日,国家局印发《50亿~150亿支卷烟工业企业组织结构调整意见》……

然而,地方封锁和无序竞争的并存,让卷烟工业企业组织结构调整步履艰难。虽然通过几年的艰苦努力,全国关停并转烟厂66 家,但2003年年初全国仍有123家烟厂(包括3家合资企业),卷烟仍有1049个牌号、3053个规格,散、乱、低的问题尚未得到根本解决。

工商分开之后,规模小、竞争力弱的卷烟工业企业原来赖以生存的保护伞没有了,市场压力陡增,而发展势头好的企业则受到极大鼓舞,开疆扩土扩大市场、扩大规模的积极性大为提高,全国出现了卷烟工业企业积极投身组织结构调整的热潮。至2003年年底,共实施调整10万箱以下的小烟厂22家,10万箱以上烟厂联合重组17家,是多年来卷烟工业企业组织结构调整进度最快、效果最明显的一年。

在此基础上,2004年,国家局党组进一步提出要把“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”作为烟草行业的主要任务;2005年,提出要在更高层次、更高水平上推进企业联合重组;2006年,明确提出重点培育“10多个重点骨干企业”和“10多个重点名优品牌”的战略部署;2007年,提出要推进卷烟工业企业实现由省内市场依赖型向面向全国统一大市场跨越、由立足国内市场向面向国际市场跨越……

问题是时代的声音,果决的推进、有力的调整,换来的是卷烟工业走向集中、企业做大变强。截至2007年年底,全国卷烟工业企业调整减少到31家,年生产规模在100万箱以上的企业16家,其中生产规模超过200万箱的企业10家,初步形成了大对大、强对强、快对快的竞争格局,昔日的“散、乱、低”基本消失,中国烟草的整体竞争实力得到有效提升。

改革只有进行时没有完成时,2008年以后,烟草行业又着手推进卷烟工业跨省联合、品牌整合工作,向更高层次、更大范围的资源整合积极探索。

卷烟工业企业组织结构调整,过程虽然艰难,但美好的前景却令人欣喜。没有这一步棋落子,企业散乱低的局面改变不了,品牌规模做不大,企业竞争力不能提高,“大品牌、大市场、大企业”发展战略就不能深入推进,“卷烟上水平”就无从谈起,那么也不可能有后来行业良好的发展形势。

这,就是整合的能量,原本弱小的“个体”集聚起来,就是前进的“推力”。

体制改革:持续向纵深推进

21世纪以来,烟草行业以市场为取向的改革不是简单的调整,而是全方位的变革。这其中,注重解决事关长远的体制机制问题,为坚持和完善烟草专卖制度起到了十分关键的作用。

随着改革的推进,烟草行业资产管理关系不顺、国有资产保值增值的责任和权利不统一、管理体制不够健全、企业制度有待进一步完善等较长时期制约行业发展而自身又难以解决的问题日益突出。2005年11月国务院有关文件充分肯定了烟草行业内部管理体制改革和卷烟工业企业组织结构调整工作,明确提出了进一步理顺资产管理体制、深化企业改革的目标和任务,为行业深化改革指明了方向。

以贯彻落实国务院有关文件为标志,烟草行业改革和发展进入了新的阶段。这一阶段的主要特点是改革从重点突破、理顺关系向完善体制机制、实现制度创新转变,结构调整从重组整合、规模扩张向做强做大企业、培育骨干品牌转变,行业管理从行政管理为主向行政管理与资产管理并重转变。

在理顺资产管理体制之前,烟草行业下属的法人单位在财政部都有独立户头,总公司对下级企业更多是行政管理,没有资产纽带关系。这种情况下,总公司的政策意图无法得到很好贯彻落实,继续用行政办法管理企业,越来越不能适应国家体制改革发展的需要和经济发展的形势。

从某种意义上说,资产管理体制非理顺不可,改革势在必行。但如何理顺,却充满智慧。中国烟草总公司与下级企业要建立资产纽带关系,但由于烟草行业的特殊性,又不能完全按照市场化的手段建立资产管理体制。按照《公司法》和国务院有关文件精神,烟草行业全面开展清产核资,资产上划下投,建立和完善国有资产经营管理制度。

2006年,随着烟草产权划转工作全面完成,烟草行业资产管理体制基本理顺,全行业建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度;省级烟草公司、工业公司相继被改造成总公司的全资子公司,总公司依法对所属企业的国有资产行使出资人权利,经营和管理国有资产,承担保值增值责任。

资产管理体制的理顺,为烟草行业进行现代企业制度建设探索扫清了障碍。本着“在探索中起步,在实践中完善”的思路,烟草行业积极开展现代企业制度和董事会建设试点工作,进一步转变国家局、总公司,省级局、省级公司职能,确立卷烟工业企业和地市级公司的市场主体地位,充分发挥市场机制作用,促进有序竞争,推动行业持续健康发展。

至关重要时期,改革赢得发展。21世纪以来烟草行业以市场为取向的改革不断深化,一个更加适应市场、更有利于适度竞争的体制机制初步建立,推动了行业新一轮的加快发展,“十一五”时期更是行业发展最好的时期之一。改革创新体制机制是大刀阔斧的自我革新,使专卖制度下的烟草充满生机和活力,为中国烟草发展奠定了更加坚实的基础。

来源:中国烟草
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